Як влаштована Україна? Пошук шляху вирішення внутрішнього конфлікту

 23 січня 2013

Сучасна українська держава – це нагромадження суперечностей та недоречностей, окремі з яких набрали силу норм прямої дії.

Суперечність перша. Україна – унітарна держава. Так визначено ст. 2 Конституції. Одночасно Україна має в складі Автономну республіку Крим із власною Верховною Радою Автономії, Радою Міністрів, Конституцією та законами. Тобто, в унітарній Україні одночасно діють дві Верховні Ради, дві Конституції і т. д.

Суперечність друга. Конституцією визначено, що носієм влади є народ. На місцевому рівні – територіальна громада відповідного населеного пункту. При цьому, як суб’єктів, територіальних громад в Україні не існує. Формально до неї входять всі мешканці населеного пункту.

Одночасно територіальна громада має право безпосередньо, без утворення органів місцевого самоврядування, здійснювати управління комунальним майном, встановлювати податки і збори, затверджувати програми розвитку, бюджет тощо. Звідси, орган місцевого самоврядування має бути утворений територіальною громадою, яка повинна була організуватися для цього і прийняти відповідне рішення. Такого в Україні не було.

Суперечність третя. В Україні визначені три гілки влади: законодавча, виконавча та судова. Також, згідно зі ст. 6 Конституції, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Відповідно, кожна з них має свій вищий орган: Кабінет Міністрів, Верховну Раду, Верховний суд. Кожен із цих органів має відповідний закон та підзаконні нормативно-правові акти, здійснює свої повноваження через систему підпорядкованих, підзвітних та підконтрольних органів і підрозділів.

Одночасно в Україні є суб’єкт владних повноважень, який не належить до жодної гілки влади – Президент. Проте цей суб’єкт має право скасовувати рішення органів законодавчої та виконавчої гілок влади (на центральному, а деякі – і на місцевому рівнях), призначати абсолютну більшість керівників органів виконавчої влади центрального рівня та місцевих адміністрацій, які відповідальні перед ним при здійсненні повноважень.

При цьому загальні норми, які стосуються діяльності органів влади на Президента не розповсюджуються. Таким чином, останній позбавлений необхідності діяти на підставі Конституції (окрім спеціальних норм, що стосуються його безпосередньо) та законів України (закону про Президента не існує), а, значить, і відповідальності за дії.

Суперечність четверта. Незважаючи на те, що місцеві адміністрації перебувають у системі органів виконавчої влади, їхні рішення можуть скасовувати лише Президент та місцеві адміністрації вищого рівня. Кабінет Міністрів як вищий орган виконавчої влади не має таких повноважень згідно зі ст. 118 Конституції.

Суперечність п’ята. Відповідальність за території в межах населеного пункту несе відповідний орган місцевого самоврядування (сільська, селищна, міська ради). Районна чи обласна рада є органом місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Тобто, фактично тільки населених пунктів відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

За межами населених пунктів усім розпоряджаються місцеві адміністрації, вони також наділені правом певною мірою втручатися у дії місцевого самоврядування.

Таким чином виникає розрив повноважень та неузгодженість дій між місцевими органами самоврядування та виконавчою владою.

Цей перелік можна продовжувати, але подальший пошук суперечностей лише поглибить розуміння, що система управління в Україні далека від визнання її досконалою чи дієвою. При цьому, в країні постійно провокуються конфлікти, які пов’язані саме з цією, побудованою на численних суперечностях, системою здійснення повноважень органами влади та місцевого самоврядування. Це і питання тарифів та зборів, і взаємовідносини адміністрація – населений пункт, і дискредитація влади на місцях: від недовіри громади до скидання на місця всього негативу «згори».

Що треба зробити? Для початку визначитися, що ми все-таки будуємо.

Якщо дійсно унітарну державу, то слід ліквідувати автономію в Криму. Уряд Криму перетворити на ще одну адміністрацію. При цьому логічно було б, щоб Президент нарешті де-юре очолив вже виконавчу гілку влади та ніс відповідальність за прийняті рішення. Потім ліквідувати районні та обласні ради. До речі, це добре вписується в нинішнє прагнення до «оптимізації». Запровадити подвійне підпорядкування виконкомів сільських, селищних та міських рад районним та обласним адміністраціям (залежно від рівня населеного пункту). При цьому, місцевому самоврядуванню залишиться тільки вирішення питань, куди звозити сміття та скільки вдасться випросити грошей на потреби населеного пункту. Останнє – і так сумні реалії сьогодення. Фактично на рівні населеного пункту доходи власного бюджету це, здебільшого, від землі, податку на прибуток фізичних осіб і трохи від оренди.

Якщо республіка Україна прагне розвиватися як демократична та самоврядна держава, тоді треба йти іншим шляхом.

Свого часу Україна задекларувала, що прагне розвинути самоврядування. І це є стратегічною метою при побудові країни. Така мета вимагає йти шляхом, окресленим Декларацією про державний суверенітет та відповідними нормами Конституції.

Для спрощення сприйняття, сьогоднішню адміністративну будівлю країни (її законодавчу та виконавчу вертикалі), можна умовно уявити у вигляді своєрідної піраміди-зіккурата, де на рівнях країна-область-район-населений пункт є своя пара.

Основою такої будівлі є територіальні громади населених пунктів та обрані ними органи місцевого самоврядування. Кожна рада (сільська, селищна, міська) має свій виконавчий комітет. Над ними розташовуються районні ради та адміністрації, вище – обласні ради та адміністрації. І на верхівці – це Верховна Рада та Кабінет Міністрів. Поєднуємо цю уявну піраміду з викладеними вище суперечностями.

Перше. Основа піраміди, базовий рівень, не є суцільною і достатньо міцною, оскільки місцеве самоврядування обмежене територією населеного пункту. При цьому треба розуміти, що це обмеження автоматично стосується продуктивних можливостей місцевої громади, а її споживчі потреби значно ширші. Проте законодавча та виконавча складові на рівні населеного пункту взаємозалежні і поєднані найбільш міцно.

Друге. Як вже зазначалося раніше, районна рада є відокремленою від районної адміністрації і спирається виключно на територіальні громади населених пунктів, практично не маючи впливу на територію між ними. Спитати ж з адміністрації рада може лише за те, що сама їй делегувала. Районна ж адміністрація, формально маючи вплив на місцеві громади тільки в частині виконання ними елементів державних функцій та використання коштів державного бюджету, практично повністю контролює весь ресурсний потенціал території району. Механізм висловлення радою недовіри голові адміністрації є недієвим, оскільки рішення про відставку Президент повинен прийняти на підставі заяви відповідного голови, який не зобов’язаний подавати таку заяву через рішення ради.

Третє. Обласна рада та обласна адміністрація практично повністю повторюють між собою взаємовідносини на рівні району. При цьому зв’язок по вертикалі область-район між радами досить умовний і має радше рекомендаційний характер, а між адміністраціями також підпорядкованість не зовсім чітка, оскільки їхні голови одночасно безпосередньо відповідальні перед Президентом і перед Кабміном.

Четверте. На центральному рівні взаємозв’язок між двома вищими органами досить слабкий через призначення членів уряду й інших центральних органів Президентом та відповідальність перед ним особисто. З огляду на це, навіть передбачене статтею 87 Конституції право Верховної Ради розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів, є фіктивним, оскільки останній не відповідає перед Радою. Одночасно вертикальні зв’язки мають недоліки, аналогічні, як і на нижчих рівнях. Відмінністю є можливість Верховної Ради призначати вибори для місцевого самоврядування, а також надавати йому певне методичне сприяння. Кабінет Міністрів же має право вносити Президентові подання на призначення та звільнення голів місцевих адміністрацій.

Таким чином, уявна адміністративна піраміда має низку суттєвих недоліків та вад.

По-перше, її основа є сегментарною, має постійну залежність від нестачі ресурсів і не може забезпечити власні потреби, а відповідно і сталий розвиток територіальної громади.

По-друге, зв’язки між рівнями влади є досить умовними, відповідальність виконавчої вертикалі (крім базового рівня) перед територіальною громадою за прийняті рішення, є частковою і лише за виконання делегованих цією ж громадою повноважень. Це робить конструкцію нестійкою.

По-третє, повноцінні горизонтальні зв’язки між вертикалями наявні лише на базовому рівні. На інших рівнях ці зв’язки умовні і не можуть забезпечити належну міцність конструкції.

Четверте. Наявність потужного впливу з боку інституту Президента та відповідальність перед ним з одного боку, начебто, слугує додатковим, хоч і штучним, скріплюючим фактором для системи управління. Проте, з іншого боку, вносить додатковий, дестабілізуючий конструкцію, центр тяжіння. Останнє, у поєднанні зі слабкими горизонтальними та вертикальними зв’язками призводить до постійного намагання піраміди завалитися в бік цього додаткового центру.

Узагальнюючий висновок: адміністративну піраміду країни треба зміцнити та відремонтувати. Процес цей багаторівневий і вимагатиме певної зміни системи відносин на кожному рівні, що беззаперечно тягне за собою необхідність внесення змін до існуючого правового поля.

Проте розпочати ремонт можна вже зараз, користуючись наявними будматеріалами. Що мається на увазі?

Той, хто уважно дивився на адміністративну карту України, бачив, що населені пункти не межують безпосередньо один з одним, а кожен із них має навколо територію, межі якої досить чіткі. По суті, це залишок адмінподілу ще з радянських часів, і ця територія включає в себе сам населений пункт та землі колишніх колективних господарств. Ось із цього і треба починати зміцнення фундаменту адміністративної системи. Із визначення меж, на які розповсюджується вплив і відповідальність сільської, селищної чи міської рад.

Наявна система правовідносин дозволяє це зробити. Згідно зі Земельним кодексом, межі населених пунктів встановлюються і змінюються на підставі проектів землеустрою. Відповідно, сільська або селищна рада подає пропозиції районній раді, а вже вона – на затвердження цих меж – до обласної (оскільки встановлення меж міст – це повноваження Верховної Ради, пропонується їх на даному етапі не чіпати, тим більше, що їхня межа визначиться автоматично після затвердження меж навколишніх сіл та селищ). Звідси необхідно розробити проект землеустрою таким чином, щоб територія населеного пункту включила в себе і навколишню.

Провівши таке встановлення меж, ми отримуємо район як сукупність населених пунктів без території за їх межами. Які основні наслідки цього? Перерозподіл повноважень із використання матеріальних ресурсів (земельних, водних, лісових тощо), а, відповідно, і фінансових, від місцевих адміністрацій на користь територіальної громади та органів місцевого самоврядування. При цьому, низка повноважень, наприклад, вирішення земельних суперечок, поводження з відходами та ін. набувають реального значення.

Звичайно, що цей процес не відбудеться миттєво. Підготовка відповідних проектів, проведення громадських обговорень, розгляд на сесіях різних рівнів, все це вимагає часу і коштів. Проте беззаперечно, для перспектив розвитку громади і території, ці затрати окупляться багатократно.

Одночасно, звуження повноважень місцевих адміністрацій змінює їхню роль у системі адміністративних відносин. Вони повинні перетворитися на відповідні виконкоми районних та обласних рад.

Які наслідки тут?

По-перше, спрощуються стосунки на рівні кожної території.

По-друге, усувається низка суперечностей у відносинах між двома гілками.

По-третє, можна буде реально оптимізувати управління та служби. Наприклад, мало кому відомо, що нинішні адміністрації користуються приміщеннями, що належать відповідним радам на умовах оренди. Виникає маса договірних відносин, бухгалтерських питань і т. п. Всього цього можна уникнути. Одночасно можна усунути низку дублів. Наприклад, у виконавчому апараті ради є юридична служба, і у апараті адміністрації є юридична служба. Для потреб виконкому достатньо однієї.

Але тут вже необхідно змінювати правове поле. Проте, оскільки вже було зазначено, що процес встановлення меж населених пунктів вимагає часу, це дозволяє підготувати необхідні зміни зважено і не поспішаючи. Концептуально ці зміни обов’язково повинні бути спрямовані на виправлення недоліків, викладених раніше, насамперед, забезпечити вертикальні зв’язки між рівнями піраміди у кожній із гілок. Тобто, має виникнути певна підпорядкованість як між радами, так і між виконкомами. Як цього досягти?

У населеному пункті окремо обирається рада, окремо голова, який вносить раді пропозиції щодо утворення виконкому. Рада обирає секретаря, який входить до складу виконкому і може виконувати обов’язки голови (це зручно, коли роками не призначаються вибори голів). По суті, ніщо не заважає запровадити такий самий принцип і для району, і для області. Тобто, одночасно з виборами ради району чи області громада обиратиме і голову території. Разом із тим, треба надати право раді вищого рівня розглядати відповідність рішень ради нижчого рівня законам України та своїм рішенням, а голові вищої ради – відповідність рішень голови нижчого рівня. Також доцільно надати обласній раді право призначати вибори на рівні населеного пункту, за винятком міст обласного значення. Це, зокрема, збільшить відповідальність обласного рівня, а з іншого боку – зменшить періоди «безвладдя» на місцях.

Державний рівень. По суті тут зараз працює той самий принцип: громадяни обирають Верховну Раду і обирають Президента. Останній, це той самий голова і повинен очолити виконком – Кабінет Міністрів, взявши на себе відповідальність за всю виконавчу гілку. Одночасно і Верховну Раду, і Президента треба так само, згідно зі згаданими вище змінами у правовому полі, забезпечити і наділити повноваженнями розглядати відповідність рішень, прийнятих на обласному рівні.

Звичайно, запропонована схема адміністративної піраміди свідомо спрощена для покращення сприйняття загального принципу. Не розкритими лишаються теми функціонування міністерств і відомств, переформатування системи бюджетування та оподаткування, системи соціального захисту і багато іншого. Ці теми для дискусій із фахівцями, але в рамках пропонованої системи відносин вони вимагають чіткого, зрозумілого розмежування компетенцій і відповідальності на всіх рівнях піраміди. При цьому, кожен із рівнів повинен отримати певну самоврядність, аби мати можливість у рамках рішень, прийнятих вищим органом, самостійно встановлювати свої особливості і правила для території, виходячи із її потреб, традицій та можливостей.

Підсумовуємо: адміністративна система України може стати міцнішою, більш керованою і менш конфліктною за рахунок збільшення можливостей місцевого самоврядування, надання йому реальних ресурсів і повноважень, і надання саме для забезпечення інтересів територіальної громади. І що дуже важливо, кожна громада в пропонованій системі координат не повинна з протягнутою рукою чекати, поки «зверху розподілять», а, натомість, знати: скільки заробиш – стільки маєш.

Автор: Богдан Андрющенко

Джерело: http://hvylya.org