Петер Шененберґер про те, як функціонує швейцарська пряма демократія та чому банки його країни уникли кризи заборгованості
http://tyzhden.ua/World/62632
На тлі загострення на європейському континенті проблем розвитку окремих регіонів, які потерпають від національних конфліктів, диспропорцій у розподілі бюджетних коштів і вимагають розширення своїх повноважень, Швейцарія демонструє успішний досвід існування децентралізованої федеральної держави уже впродовж більш як півтора століття
|
 |
Ця гірська країна, яка виникла на стику кількох етноконфесійних зон у самому серці Західної Європи, не тільки зберегла культурне й національне розмаїття у своїх історичних областях, а й водночас утримала державну єдність, створила унікальну ідентичність і досягла значних успіхів у розвитку прямої демократії. Про особливості швейцарського федералізму Тиждень спілкувався з тамтешнім досвідченим урядовцем Петером Шененберґером.
У. Т.: На яких принципах і засадах побудована Швейцарська Конфедерація?
– Найголовнішою передумовою для того, щоб функціонувала будь-яка децентралізована держава, є наявність незалежної судової гілки влади та базовий рівень демократії. Децентралізація ґрунтується на принципі субсидіарності, що передбачає вирішення проблем на якомога нижчому рівні. Якщо окремий індивідуум може зарадити котрійсь із них на своєму рівні, то він повинен це зробити самостійно. За таким самим принципом мають чинити окреме село, селище, місто, регіон чи держава, коли проблема належить до їхньої компетенції. Також повинна існувати узгодженість між тими, кому потрібна якась послуга уряду, й тими, хто її оплачує. Якщо говорити науково, то це принцип фіскальної еквівалентності. А по-народному: той, хто платить, дає розпорядження, а той, хто дає розпорядження, мусить платити. Це означає, що поряд із наявністю певної компетенції, повинна існувати й можливість її фінансування. І тому було б неправильно, коли вищі інстанції давали б вказівки нижчим і водночас не забезпечували відповідних коштів на їх виконання. Утім, було б хибною практикою, якби на найнижчому рівні ставили вимоги й не існувало можливостей їх оплатити.
Сьогодні великою проблемою в країнах ЄС та США є державна заборгованість. Значною мірою така ситуація склалася внаслідок відсутності належного розуміння факту: коли вимагаєш якусь послугу, за неї потрібно вносити плату. І тому я вважаю, що децентралізація сприяє не лише розбудові та посиленню демократії, а й зменшенню податкового тиску на громадян, бо адміністративні послуги тут надають максимально ефективно. Я можу це довести статистично. У Швейцарії державна заборгованість незначна й водночас вона найменша саме на рівні громад. А це тому, що громадяни мають тут безпосередній контроль над використанням бюджетних коштів.
У. Т.: В останні 20 років увиразнилася тенденція до набуття кантонами повноважень у веденні власної зовнішньої політики. Свого часу ви очолювали конференцію територіально-адміністративних одиниць, що відстоювала відповідні права перед федеральним урядом. Де сьогодні проходить межа між зовнішньополітичною компетенцією кантонів та офіційного Берна?
– Історично склалося так, що кантони мали зовнішні зв’язки з регіонами сусідніх країн, і ці контакти розвивалися виключно в межах їхньої компетенції. Наприклад, мій кантон Санкт-Галлен уклав спеціальну угоду із Князівством Ліхтенштейн у податковій галузі. Довгий час тут не було жодних суперечностей. Але в міру розбудови відносин із країнами ЄС стало зрозуміло, що федеральна зовнішня політика також часто безпосередньо пов’язана з інтересами окремих територіально-адміністративних одиниць. Дуже багато угод, які укладали із членами Євросоюзу, стосувалися власне кантонів. І тому поступово з розвитком двостороннього співробітництва з державами ЄС зовнішня політика Берна з часом перетворювалася на внутрішню. Бачачи, що міжнародні відносини Швейцарії дедалі більше централізуються, окремі кантони почали організовуватись і вимагати права голосу під час вирішення зовнішньополітичних завдань. У зв’язку з цим було прийнято відповідну поправку до Конституції та відповідний закон, який визначав обсяг участі кантонів у зовнішній політиці Конфедерації. Головним завданням конференції кантональних урядів, яку я очолював, було захищати й представляти інтереси кантонів у веденні зовнішньої політики Берна.
У. Т.: Як функціонує пряма демократія у Швейцарії, зокрема на прикладі кантону Санкт-Галлен?
– Насамперед слід сказати, що елементи прямої демократії виникли історично на рівні громад. Як показують дослідження, майже 90% населення цікавляться головно проблемами, що постають у них на порозі. Люди знають ці негаразди й усвідомлюють, яке рішення було б прийнятне для їх усунення. Потім принцип демократії розвивався далі й досягнув кантонального рівня. Наприклад, ухвалили рішення про контроль над регіональними видатками. Якщо останні перебувають у певних межах, то все залишається без обговорення, але коли перевищують визначений рівень, тоді може бути проведений референдум, за результатами якого їх можна урізати – особливо це стосується необґрунтованих витрат. На кантональному щаблі передбачено проведення факультативного (не обов’язково через референдум) обговорення будь-якого законодавчого акта. У Швейцарії розрізняють два типи референдумів: фінансовий (стосовно видатків) і законодавчий (щодо окремих законопроектів). Якщо передбачено внесення змін до Конституції, то проводять обов’язковий референдум на рівні громад і кантонів. На федеральному рівні картина бачиться трохи інакшою. Тут немає фінансових референдумів, але є факультативний (із приводу законопроектів), а також обов’язковий плебісцит про внесення змін до Конституції. Для останнього необхідно, щоб за відповідні зміни не тільки висловилася переважна частина населення, а й проголосувала більшість кантонів. Це принцип федералізованої компенсації.
У. Т.: Які маркери, окрім етнічних, релігійних та мовних, визначають особливу швейцарську ідентичність?
– Я, може, дещо спрощено висловлюся з цього приводу. У Швейцарії немає жодного кантону, який хотів би увійти до складу іншої країни чи існувати цілком окремо від федерації. Насамперед це пояснюється економічними розрахунком, що відіграє у функціонуванні держави визначальну роль. Швейцарці залишаються швейцарцями, бо не хочуть бути німцями, італійцями, французами чи австрійцями. Ми нація доброї волі, оскільки наша єдність походить не від серця, а від прагматичного розрахунку – ми усвідомлюємо, що нам разом буде краще, ніж порізно. Швейцарець почувається справжнім швейцарцем тільки за кордоном. Вдома ми насамперед є громадянами окремих громад чи кантонів – женевцями, цюрихцями, санкт-галленцями тощо. Тож у Швейцарії велику роль відіграє місце не народження, а походження. Якщо виходець із Санкт-Галлену живе у Цюриху, він однаково піклується і про Цюрих, і про Санкт-Галлен. Таким чином, виникає додатковий зв’язок між громадянами.
У. Т.: На банківський сектор припадає помітна частка економіки вашої країни. Як впливає світова криза на її фінансову стабільність? Що змінилося після резонансної справи американської податкової служби (IRS) проти швейцарського банку UBS?
У. Т.: На яких принципах і засадах побудована Швейцарська Конфедерація?
– Найголовнішою передумовою для того, щоб функціонувала будь-яка децентралізована держава, є наявність незалежної судової гілки влади та базовий рівень демократії. Децентралізація ґрунтується на принципі субсидіарності, що передбачає вирішення проблем на якомога нижчому рівні. Якщо окремий індивідуум може зарадити котрійсь із них на своєму рівні, то він повинен це зробити самостійно. За таким самим принципом мають чинити окреме село, селище, місто, регіон чи держава, коли проблема належить до їхньої компетенції. Також повинна існувати узгодженість між тими, кому потрібна якась послуга уряду, й тими, хто її оплачує. Якщо говорити науково, то це принцип фіскальної еквівалентності. А по-народному: той, хто платить, дає розпорядження, а той, хто дає розпорядження, мусить платити. Це означає, що поряд із наявністю певної компетенції, повинна існувати й можливість її фінансування. І тому було б неправильно, коли вищі інстанції давали б вказівки нижчим і водночас не забезпечували відповідних коштів на їх виконання. Утім, було б хибною практикою, якби на найнижчому рівні ставили вимоги й не існувало можливостей їх оплатити.
Сьогодні великою проблемою в країнах ЄС та США є державна заборгованість. Значною мірою така ситуація склалася внаслідок відсутності належного розуміння факту: коли вимагаєш якусь послугу, за неї потрібно вносити плату. І тому я вважаю, що децентралізація сприяє не лише розбудові та посиленню демократії, а й зменшенню податкового тиску на громадян, бо адміністративні послуги тут надають максимально ефективно. Я можу це довести статистично. У Швейцарії державна заборгованість незначна й водночас вона найменша саме на рівні громад. А це тому, що громадяни мають тут безпосередній контроль над використанням бюджетних коштів.
У. Т.: В останні 20 років увиразнилася тенденція до набуття кантонами повноважень у веденні власної зовнішньої політики. Свого часу ви очолювали конференцію територіально-адміністративних одиниць, що відстоювала відповідні права перед федеральним урядом. Де сьогодні проходить межа між зовнішньополітичною компетенцією кантонів та офіційного Берна?
– Історично склалося так, що кантони мали зовнішні зв’язки з регіонами сусідніх країн, і ці контакти розвивалися виключно в межах їхньої компетенції. Наприклад, мій кантон Санкт-Галлен уклав спеціальну угоду із Князівством Ліхтенштейн у податковій галузі. Довгий час тут не було жодних суперечностей. Але в міру розбудови відносин із країнами ЄС стало зрозуміло, що федеральна зовнішня політика також часто безпосередньо пов’язана з інтересами окремих територіально-адміністративних одиниць. Дуже багато угод, які укладали із членами Євросоюзу, стосувалися власне кантонів. І тому поступово з розвитком двостороннього співробітництва з державами ЄС зовнішня політика Берна з часом перетворювалася на внутрішню. Бачачи, що міжнародні відносини Швейцарії дедалі більше централізуються, окремі кантони почали організовуватись і вимагати права голосу під час вирішення зовнішньополітичних завдань. У зв’язку з цим було прийнято відповідну поправку до Конституції та відповідний закон, який визначав обсяг участі кантонів у зовнішній політиці Конфедерації. Головним завданням конференції кантональних урядів, яку я очолював, було захищати й представляти інтереси кантонів у веденні зовнішньої політики Берна.
У. Т.: Як функціонує пряма демократія у Швейцарії, зокрема на прикладі кантону Санкт-Галлен?
– Насамперед слід сказати, що елементи прямої демократії виникли історично на рівні громад. Як показують дослідження, майже 90% населення цікавляться головно проблемами, що постають у них на порозі. Люди знають ці негаразди й усвідомлюють, яке рішення було б прийнятне для їх усунення. Потім принцип демократії розвивався далі й досягнув кантонального рівня. Наприклад, ухвалили рішення про контроль над регіональними видатками. Якщо останні перебувають у певних межах, то все залишається без обговорення, але коли перевищують визначений рівень, тоді може бути проведений референдум, за результатами якого їх можна урізати – особливо це стосується необґрунтованих витрат. На кантональному щаблі передбачено проведення факультативного (не обов’язково через референдум) обговорення будь-якого законодавчого акта. У Швейцарії розрізняють два типи референдумів: фінансовий (стосовно видатків) і законодавчий (щодо окремих законопроектів). Якщо передбачено внесення змін до Конституції, то проводять обов’язковий референдум на рівні громад і кантонів. На федеральному рівні картина бачиться трохи інакшою. Тут немає фінансових референдумів, але є факультативний (із приводу законопроектів), а також обов’язковий плебісцит про внесення змін до Конституції. Для останнього необхідно, щоб за відповідні зміни не тільки висловилася переважна частина населення, а й проголосувала більшість кантонів. Це принцип федералізованої компенсації.
У. Т.: Які маркери, окрім етнічних, релігійних та мовних, визначають особливу швейцарську ідентичність?
– Я, може, дещо спрощено висловлюся з цього приводу. У Швейцарії немає жодного кантону, який хотів би увійти до складу іншої країни чи існувати цілком окремо від федерації. Насамперед це пояснюється економічними розрахунком, що відіграє у функціонуванні держави визначальну роль. Швейцарці залишаються швейцарцями, бо не хочуть бути німцями, італійцями, французами чи австрійцями. Ми нація доброї волі, оскільки наша єдність походить не від серця, а від прагматичного розрахунку – ми усвідомлюємо, що нам разом буде краще, ніж порізно. Швейцарець почувається справжнім швейцарцем тільки за кордоном. Вдома ми насамперед є громадянами окремих громад чи кантонів – женевцями, цюрихцями, санкт-галленцями тощо. Тож у Швейцарії велику роль відіграє місце не народження, а походження. Якщо виходець із Санкт-Галлену живе у Цюриху, він однаково піклується і про Цюрих, і про Санкт-Галлен. Таким чином, виникає додатковий зв’язок між громадянами.
У. Т.: На банківський сектор припадає помітна частка економіки вашої країни. Як впливає світова криза на її фінансову стабільність? Що змінилося після резонансної справи американської податкової служби (IRS) проти швейцарського банку UBS?
– Фінансовий сектор у Швейцарії відіграє дуже важливу роль, але її не можна переоцінювати. Його частка від ВВП становить лише 11%. Тому було б неправильним вважати існування країни повністю залежним від фінансового ринку. Хоча є кантони, де банківський сектор дає до 50% ВВП (наприклад, Цюрих, Женева). У загальному плані швейцарські фінустанови припустились значних помилок, але їх наслідки для громадського й державного сектору є незначними. Це здебільшого пов’язано з тим, що центральні та кантональні банки (у 23 із 26 кантонів є власні фінустанови) мають дуже низький рівень заборгованості. Коли великі банки, як-от UBS чи Crédit Suisse, створені сотні років тому, не можуть забезпечувати економіку грошовою масою, тоді вступають у дію кантональні. Це зменшує залежність держави від великих фінустанов. Ця дискусія виникла два-три роки тому у зв’язку зі справою проти UBS. Кантональні банки мають держгарантії від уряду кожного кантону, тоді як великі приватні – ні. Попри це, швейцарський уряд тоді врятував UBS від дефолту. Але таке рішення викликало великі політичні дискусії. Чи було воно правильним, сумніваюся.
Коментарі
Дописати коментар