Черномаз В.А. РЕАЛИЗАЦИЯ ИДЕИ НАЦИОНАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ АВТОНОМИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ: ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ.
Черномаз В.А. (зам.председателя Украинской национально-культурной автономии г.Владивостока)
РЕАЛИЗАЦИЯ ИДЕИ НАЦИОНАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ АВТОНОМИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ: ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ.
Как известно, в 1996 г. в России был принят федеральный закон "О национально-культурной автономии", создающий правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан России. Но попытки практической реализации права на национально-культурную автономию встретились с рядом серьезных проблем и одна из них заключается в том, что граждане и в том числе многие активисты национально-культурных объединений смутно представляют себе ее смысл и содержание. В связи с этим полезно было бы обратиться к историческому опыту реализации идеи национально-культурной автономии и, в частности, опыту, наработанному здесь, на Дальнем Востоке.
Впервые идея национально-культурной (или национально-персональной) автономии получила детальную разработку в конце ХIХ в. в трудах австрийских социал-демократов К.Реннера и О.Бауэра. В своей теории они усматривали оптимальный способ разрешения национальных противоречий и прежде всего обеспечения прав национальных меньшинств. Суть ее определяется объективными потребностями реальной действительности, поскольку национальное меньшинство, чтобы защитить себя, должно предстать перед государством в качестве субъекта национальных прав, обладать правом коллективного юридического лица, правомочного решать задачи, связанные с национально-культурным развитием данной этнической группы.
Идея национально-персональной автономии очень скоро приобрела широкую популярность не только в Австро-Венгрии, но и за ее пределами, прежде всего в многонациональной России. Она вошла в программы многих национальных и общероссийских партий. После Февральской революции идея национально-культурной автономии переходит в практическую плоскость. Одной из первых попыток воплощения ее в жизнь было провозглашение мусульманскими съездами в Казани в мае-июне 1917 г. культурно-национальной автономии мусульман внутренней России и Сибири.
В сентябре 1917 г. в Киеве состоялся конгресс народов России, провозгласивший право всех народов, ее населяющих, как на национально-территориальную, так и экстерриториальную (национально-культурную) автономию. Эта идея последовательно проводилась в жизнь правительством Украинской Народной Республики (УНР), провозглашенной в ноябре 1917 г. 9 января 1918 г. высшим органом государственной власти УНР - Украинской Центральной Радой был принят закон, предоставлявший право на экстерриториальную автономию трем крупнейшим национальным меньшинствам Украины - русским, полякам и евреям. Для других народов это право могло предоставляться при условии наличия заявления о принадлежности к данной национальности не менее 10 тыс граждан. Это был первый в мировой истории закон, реализовывавший на практике идею национально-культурной автономии (1).
Однако миллионы украинцев, компактно проживавших на территории бывшей Российской империи и оказавшихся за пределами своего национального государства - Украинской Народной Республики, также стремились к реализации права на национально-культурную автономию, видя в ней единственную гарантию сохранения национальной идентичности и развития национальной культуры. К таким органам, де-факто реализовывшим право украинского населения на экстерриториальную автономию, можно отнести Главную Украинскую Раду Сибири, образованную на общесибирском украинском съезде в июле 1917 г., Туркестанскую Украинскую Краевую Раду, Украинскую Дальневосточную Краевую Раду, первая сессия которой состоялась во Владивостоке в ноябре 1918 г.
Попытка претворения в жизнь национально-культурной автономии была предпринята сибирскими областниками, провозгласившими на своем первом съезде в октябре 1917 г. экстерриториальную автономию национальных меньшинств в рамках автономной Сибири. При созданном осенью 1917 г. Сибирском областном Совете был образован национальный совет, в который вошли представители основных этнических групп, проживавших в Сибири. В июле 1918 г. была опубликована Декларация Сибирской областной думы, предусматривавшая предоставление "экстерриториальным национальностям" права объединяться в автономные общины на правах юридического лица и "полную национально-персональную автономию" в некоторых областях национальной жизни (2).
Организованное украинское население Дальнего Востока, воля которого выражалась на проведенных в 1917-18 гг. четырех дальневосточных украинских съездах, опираясь на опыт УНР и реализуя право, предоставленное высшим органом государственной власти Сибири, в условиях политической анархии и безвластия, вызванных гражданской войной, постановило реализовать идею национально-культурной автономии явочным порядком. IV (Чрезвычайный) Украинский Дальневосточный съезд, проходивший во Владивостоке 25 октября - 1 ноября 1918 г., признав украинское население Дальнего Востока, постоянно проживающее здесь, местными гражданами украинской национальности, постановил добиваться для него права на национально-культурную автономию. На съезде был разработан проект Конституции украинства Дальнего Востока, в соответствии с которой были избраны высшие органы национального самоуправления украинского населения - Украинская Дальневосточная Краевая Рада и ее Секретариат, которым было предоставлено право представлять культурно-национальные интересы украинцев Дальнего Востока (3). Причем в решении съезда особо подчеркивалось, что украинцы должны поддерживать только ту местную власть, которая "опирается на народ, руководствуется принципами народоправства и признаёт право каждой нации на самоопределение", а национальные права украинцев признает свои особым актом. Кроме того, эта власть должна была включить в свой состав "как полноправных членов", представителей организованного украинского населения (4).
Текст Конституции национально-культурной автономии (самоуправления) украинцев на Дальнем Востоке (5) был утвержден на состоявшейся 27-31 мая 1919 г. второй сессии Украинской Дальневосточной Краевой Рады. Несмотря на то, что окончательное принятие Конституции должно было произойти на очередном V-м Украинском Дальневосточном съезде, созыв которого дважды намечался в 1920 г. (но он так и не состоялся), заложенные в ней нормы внутренней украинской жизни должны были быть обязательными для всего дальневосточного украинства с момента ее утверждения Краевой Радой.
В преамбуле отмечалось, что, принимая Конституцию, украинцы Дальнего Востока, основывались на праве каждого народа на самоопределение, преследуя задачу обеспечить себе условия для "самостоятельной национально-культурной жизни на новой родине". Согласно ст.6 национально-культурная автономия украинцев Дальнего Востока предполагала создание учебных заведений с украинским языком преподавания пропорционально доле украинцев в населении края, которые должны были содержаться на государственные средства; несение украинцами воинской службы в национальных частях либо использование украинского языка как официального в подразделениях, где украинцы составляют большинство личного состава; признание украинского языка официальным на Дальнем Востоке с тем, чтобы обеспечить право украинского населения использовать родной язык в органах власти и прочих официальных учреждениях (суд, почта, телеграф, железная дорога). Конституция предусматривала, что местные земства в районах, где украинцы составляли большинство населения, также должны были использовать украинский язык как "во внутреннем делопроизводстве, так и во внешних сношениях".
Действие Конституции распространялось на территории тогдашних Забайкальской, Амурской, Приморской, Сахалинской и Камчатской областей, а также полосы отчуждения КВЖД. Национально-культурной автономией в соответствии со ст.4 Конституции пользовались на равных правах как физические лица - все украинцы, которые зарегистрировались в украинских окружных радах и были внесены в соответствующие национальные списки (реестры), так и украинские общественные организации.
В ст.6 подчеркивалось, что "украинцы Дальнего Востока в своей внутренней жизни имеют право организоваться свободно, как на местах, так и по округам и в центре Дальнего Востока, при помощи съездов, конференций, периодических совещаний, делегаций, петиций, прессы и т.п., в такой мере и средствами, которые сами признают нужными и соответствующими". В соответствии со ст.25, "высшей властью учредительного и санкционирующего характера в крае по всем вопросам украинской жизни" являлись Украинские Дальневосточные съезды, которые должны были созываться Секретариатом по постановлениям Краевой Рады или по ходатайству не менее 3-х Окружных Рад Дальнего Востока в месте и времени, установленном Краевой Радой.
Высшим выборным органом самоуправления украинского населения "по всем вопросам национальной общественной жизни законодательного, руководящего и разъяснительного характера" провозглашалась Украинская Дальневосточная Краевая Рада" (ст.7). В своей деятельности Краевая Рада опиралась на право каждого народа на самоопределение и руководствовалась "принципами полного народоправства" (ст.9). Она должна была объединять все существовавшие на Дальнем Востоке украинские Окружные Рады, "краевые украинские профессиональные союзы, экономические, культурно-просветительные общества и другие общественные объединения" и руководить их деятельностью (ст.8). Основной задачей Краевой Рады, кроме общего руководства деятельностью Окружных Рад и краевых украинских организаций, было признано и "заботиться о распространении национального и политического сознания, подъеме образовательного и культурного уровня и материального благосостояния среди трудящегося населения и о защите интересов украинского населения на Дальнем Востоке перед краевой и местной властью" (ст.19).
Вся деятельность Краевой Рады должна была руководствоваться постановлениями Украинских Дальневосточных Съездов. Краевая Рада должна была заботиться о согласовании своей деятельности с "государственными актами правительства и постановлениями законодательных народных органов Сибири и Украины" (ст.20). Через свой исполнительный орган - Секретариат она должна была вести регистрацию украинского населения и украинских организаций и поддерживать деловые сношения со всеми учреждениями в крае (ст.19).
Члены Краевой Рады должны были избираться исходя из принципа - 1 представитель от 1000 чел. украинского населения. Временно же Краевая Рада должна была включать по 1-3 представителя от украинских Окружных Рад, избранных на соответствующих Окружных съездах (ст.11). В соответствии с Конституцией, Краевая Рада должна была собираться на свои сессии два раза в год, не считая чрезвычайных сессий (ст.14).
В соответствии со ст.21, исполнительным органом Краевой Рады являлся Секретариат из 6-7 членов и трех кандидатов к ним, которые были ответственными за свою деятельность перед Краевой Радой. Секретариат должен был работать на постоянной основе на основе выработанного Радой регламента, занимаясь решением текущих вопросов и выполняя постановления и распоряжения Краевых Съездов и Краевой Рады. Для рассмотрения и урегулирования вопросов особого характера Секретариат имел право создавать комиссии и отделы с привлечением специалистов, ответственных перед Секретариатом (ст.22).
В соответствии со ст.2, Конституция призвана была регулировать отношения украинского населения не только со своим "выборным народным органом" - Краевой Радой во главе с Секретариатом, но и с местной властью. Причем в ст.5. особо подчеркивалось, что по всем вопросам автономии украинцы должны были сноситься с местными властями только через свои органы национального самоуправления. Кроме того, ст.6 предусматривала, что организованное украинство, в лице Краевой и Окружных Рад имело право направлять в органы краевой власти и ее областные органы своих представителей "для связи и охраны национально-культурных интересов украинского населения".
Финансироваться удовлетворение национально-культурных нужд украинцев Дальнего Востока должно было за счет средств местного бюджета по утвержденной Краевой Радой смете (ст.10). Согласно ст.24, Краевая Рада и ее Секретариат, как правительственный орган украинского населения на Дальнем Востоке, также должны были содержаться на государственные средства, а временно, до урегулирования этого вопроса - на средства украинской общественности через самообложение физических лиц, организаций и украинских обществ.
Официальное признание идея национально-культурной автономии национальных групп, населявших Дальний Восток, в том числе и украинцев, получила в Дальневосточной Республике (1920-1922). Конституция ДВР, принятая 27 апреля 1921 г., являлась одной из наиболее демократичных конституций для своего времени, в которой нашли воплощение наиболее передовые политико-правовые идеи. В том числе она дает пример и наиболее демократического решения национального вопроса, который сохраняет свою актуальность и для наших дней.
Устанавливая равенство всех граждан, ст.28 Конституции провозглашала право широкой автономии для народностей и национальных меншинств республики (6). Это положение конкретизировалось в особом разделе Конституции "О национальном самоуправлении", активное участие в окончательном редактировании которого приняли украинские делегаты Л.Глибоцкий и В.Кийович. Ст.113 данного раздела предусматривала, что всем туземным народностям и национальным меньшинствам на территории Республики предоставлялось право на "широкое самоопределение" (7). Причем Конституция закрепляла предоставление национальным меньшинствам двух видов автономии - как областной административно-территориальной, которая была предоставлена бурятскому населению путем создания Бурят-Монгольской автономной области (ст.116), так и экстерриториальной (национально-культурной), что можно рассматривать как проявление особого демократизма и гибкости при подходе к решению национального вопроса.
В соответствии со ст.121 Конституции всем национальным меншинствам ДВР гарантировалась культурно-национальная автономия, которая должна была осуществляться "органами национального самоуправления, избираемого всеобщим, равным, прямым и тайным голосованием с применением пропорционального представительства" (ст.122). Национальные самоуправления провозглашались публично-правовыми органами, однако сфера их компетенции ограничивалась только вопросами культурной жизни (ст.123). Причем удовлетворение культурных запросов национальных меньшинств должно было обеспечиваться из государственного бюджета в соответствии с пропорциональным принципом (ст.125), то есть согласно их доли в населении края.
Для контроля и руководства деятельностью органов национального самоуправления в соответствии со ст.115 Конституции ДВР, законом правительства ДВР от 29 апреля 1921 г. учреждалось Министерство по национальным делам (МНД) с соответствующими национальными отделами (8). Законом от 29 июня 1922 г. фактически закреплялась сложившаяся к тому времени структура Министерства. В его состав входили три отдела - общий, туземный и национальных меньшинств. Последний состоял из 5 секций - бурят-монгольской, корейской, еврейской, тюрко-татарской и украинской и имел всего 6 сотрудников. Заведующий отделом одновременно занимал пост заместителя (товарища) министра. В целом штат Министерства также был небольшим и включал всего 20 штатных единиц (9). Украинский отдел (сектор) в составе Министерства по национальным делам был создан 4 мая 1921 г. Его возглавил председатель Забайкальской Украинской Окружной Рады П.Марчишин, кандидатура которого была согласована с Украинским Дальневосточным Секретариатом (10).
Законом от 14 июля 1922 г. вводилось Положение о местных органах Министерства, которое предусматривало создание при Управлениях Амурской и Приморской областей областных отделов по национальным делам, как местных органов МНД. Штаты их были небольшими и состояли всего из двух человек - заведующего и его помощника, который исполнял и обязанности секретаря. В соответствии с Положением, в компетенцию областных отделов МНД входило "содействие в достижении органами национального самоуправления культурных задач в пределах, определенных законом, проведение в жизнь мероприятий органов государственной власти относительно наиональных меньшинств и туземных племен Республики, общий контроль и руководство, по указаниям Министерства по национальным делам, деятельностью органов национального самоуправления" (11). В вопросах, которые касались выполнения этих задач, областные отделы по национальным делам подчинялись МНД, а в общих вопросах службы и в хозяйственном отношении - областным управлениям. Заведующие этих областных отделов, которые назначались Министерством по согласованию с областными управлениями, имели право присутствовать на заседаниях местных органов культурно-национальных учреждений с правом совещательного голоса. Отделы получили право создавать комиссии из представителей местных национальных учреждений и культурно-национальных организаций для обсуждения и рассмотрения вопросов национально-культурной жизни, которые требовали предварительной разработки.
Представители демократических партий, в первую очередь - меньшевиков и национальных меньшинств выступали за расширение культурно-национальной автономии, вплоть до предоставления национальным меньшинствами политических прав. В связи с этим, реализуя соответствующие конституционные положения, МНД в марте 1922 г. разработало проект закона "Об автономии национальных меньшинств населения ДВР", в разработке которого также активно участвовали украинские представители Л.Глибоцкий и В.Кийович. Содержание понятия "культурно-национальная автономия" разъяснялось в комментарии к закону, в котором подчеркивалось, что по существу она имеет не территориальный, а персональный характер. При этом право отдельных граждан на участие в культурно-национальном самоуправлении зависит не от места их жительства, как при участи в местном самоуправлении, а от принадлежности к данному национальному меньшинству. Поскольку же принадлежность эта не всегда могла быть определена на основании объективных признаков, то критерием национальной принадлежности следовало избрать субъективное сознание лица, его личное заявление, и уже на основе таких личных заявлений должна была конституироваться определенная государственная-правовая общность - общегосударственный национальный союз, в который должны были объединяться граждане одной национальности (12).
Высшим органом автономного национального союза должно было стать национальное собрание, которое избирало исполнительный орган - национальный совет. Каждый национальный совет выставлял одну кандидатуру в состав МНД. Устройство национальных самоуправлений устанавливалось самим национальным собранием. Эти национальные союзы должны были иметь достаточно широкие права, вплоть до обложения членов союза и исполнения отдельных функций государственной власти. Министерство по национальным делам должно было жестко контролировать лишь то, не противоречат ли национальные постановления Конституции Республики и закону об автономии (13).
К сожалению на практике эта идея не была реализована, хотя, как отмечают исследователи, временные органы самоуправления ряда национальных меньшинств ДВР (украинцев, корейцев, евреев, тюрко-татар) уже существовали и готовились к своим учредительным съездам, созвать которые так и не удалось. Оформление органов культурно-национальной автономии в ДВР осталось незавершенным благодаря противодействию коммунистов (14). Дальбюро ЦК РКП(б) и правительство ДВР признали принятие закона об автономии национальных меньшинств нецелесообразным, поскольку в соответствии с законопроектом в национальные союзы должны были войти, по их мнению, "организации, которые территориально не были связаны между собой, неоднородные по классовому составу и различные по политической ориентации", а подобная практика, по мнению коммунистов, "отвлекала бы трудящихся от классовой борьбы и препятствовала бы их интернациональному объединению" (15). Таким образом, не имея влияния среди национальных меньшинств, коммунисты стремились не допустить создания общегосударственных национальных союзов, которые могли бы подорвать их монополию на власть в Республике. Именно поэтому они стремились ограничить национальное самоуправление исключительно локальным уровнем, не допуская создания общегосударственных национальных объединений (16).
Тем не менее, в период с мая 1921 г. до августа 1922 г. МНД придало государственный характер Украинским Радам и ввело при областных эмиссарах должность уполномоченных по делам национальных меньшинств, причем там, где украинцы составляли большинство населения, должность уполномоченного занималась украинцем по поручению украинских организаций (17). Так, приказом Правительства ДВР председатель Хабаровской Украинской Окружной Рады Г.Могилецкий был назначен уполномоченным для Амурской области по делам украинцев с предоставлением ему достаточно широких полномочий (18).
Поскольку ст.179 Конституции ДВР гарантировала всем национальностям Республики право организации обучения на своем родном языке (19), основным направлением деятельности Министерства по делам национальностей и его украинского отдела в тех условиях стала организация национальной системы просвещения (20). Несмотря на практически полное отсутствие государственного финансирования, уже к ноябрю 1921 г. в ДВР, главным образом, в Приамурье было открыто до 60 украинских школ (21), которые, правда, просуществовали недолго. В ноябре 1922 г. Дальневосточная Республика была ликвидирована, а ее Министерство по национальным делам было преобразовано в подотдел туземных племен при отделе управления Дальревкома (22), который должен был вести работу среди коренного населения. Работа среди национальных меньшинств европейского происхождения была, видимо, признана неактуальной и фактически заброшена на семьдесят с лишним лет. А вместе с ней оказался невостребованным и опыт решения национального вопроса, наработанный в ДВР.
В современных же условиях, в связи с принятием в Российской Федерации закона “О культурно-национальной автономии”, исторический опыт реализации национально-культурной автономии, в том числе опыт ДВР, приобретает свою актуальность, прежде всего, для понимания сущности самой идеи культурной автономии. Кроме того: для практической реализации закона в современных условиях мог бы быть полезным опыт организационного строительства государственных органов, призванных реализовывать национальную политику, в первую очередь - Министерства по национальным делам ДВР и его местных органов. Однако главный урок, который дает нам исторический опыт решения национального вопроса в ДВР заключается в том, что мало принять хорошие законы, но их надо еще и исполнять. Отсутствие существенных результатов практической реализации идеи национально-культурной автономии в ДВР обусловлено не только кратковременностью существования самой ДВР, но и практически полным отсутствием государственного финансирования этой сферы, что было вызвано. с одной стороны, тяжелым экономическим положением республики, а с другой - нежеланием коммунистов, занимавших в Республике ключевые позиции, заниматься практической реализацией заявленных в Конституции широких прав национальных меньшинств, которые во многом оставались чисто декларативными. Как отмечал же председатель Комитета по делам национальностей прошлого состава Государственной Думы В.Зорин, "никакая национальная политика, если она не подкреплена финансами, ничего не стоит и не сможет ничего решить" (23).
1. Львова Э.Л., Нам И.В., Наумова Н.И. Национально-персональная автономия: идея и
воплощение//Полис. 1993. № 2. С.132..
2. Там же.
3. ЦДАВОВУ України. Ф.3696. Оп.2. Д.381. Л.219.
4. Українець на Зеленому Клині. 1919, 24 травня.
5. ЦДАВОВ України. Ф.3696. Оп.2. Д.381. Л.219об.-222об.
6. Сонин В.В. Становление Дальневосточной Республики (1920-1922). Владивосток 1990. С.180.
7. Известия Приамурского Областного Управления. 1921, 11, 26 июня.
8. Собрание узаконений и распоряжений Правительства ДВР. 1921, № 7.
9. Там же, 1922, № 12.
10. Манчжурський вістник. 1934, 12 травня.
11. Собрание узаконений и распоряжений Правительства ДВР. 1922, № 13.
12. Львова Э.Л., Нам И.В., Наумова Н.И. Указ. соч. С.133.
13. Там же.
14. Там же.
15. Сонин В.В. Указ соч. С.183.
16. Львова Э.Л., Нам И.В., Наумова Н.И. Указ соч.С.133.
17. Кийович В. Передмова в ст.: Світ І. Український Далекий Схід //Україна.1992. № 4. С.17.
18. Жизнь народов. 1921, 30 октября.
19. Известия Приамурского Областного Управления. 1921, 1 июля.
20. Манчжурський вістник. 1934, 12 травня.
21. Жизнь народов. 1921, 30 октября.
22. РГИА ДВ. Ф.2422. Оп.1. Д.61. Л.9.
23. Український вибір. 1998. № 1-2. С.8.
Коментарі
Дописати коментар